作者：張志剛，香港一國兩制研究中心總裁、全國政協委員。

增加或剔除，在权力方手上，也就不外乎是个谈判的筹码罢了，懂王懂的，懂懂王的也懂的。

香港美國商會日前向會員發出一份「政策更新」（Policy Update），解釋美國第13936號行政命令期滿（Expiration）的背景資料以及對香港的影響。

如果把這份「政策更新」文件送進AI翻譯軟件，得出其中一個譯本是：「美國第13936號行政命令失效及其對香港的預期影響」。

這個算是權威的AI翻譯軟件，也把Expiration譯為「失效」，這大概是過去一週以來，公眾輿論對第13936號行政命令是否已經失效或不復存在而眾說紛紜的原因。

這份由特朗普簽署的行政命令並不冗長，只有五頁紙。

開首的第一段，就列出特朗普簽發這份行政命令的法律依據，文件一共列出六條相關的美國法案，最重要的就是本欄之前引述的兩條：《香港自治法案》和《國際緊急經濟權力法》。當然，《美國—香港政策法》也是必然的一條。

祭出相關法案之後，行政命令第二段已經列出美國總統提出命令的原因，認為香港不再符合《美國—香港政策法》內的條件，所以美國總統早在兩個月前已經「指示政府部門首長著手取消給予香港有別於中國內地的政策」。

之後文件才宣布（declare）以「國家緊急狀態」為由，去作出一系列的制裁。

而具體的制裁措施，是來自1997年通過的《國際緊急經濟權力法》。

根據《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》的框架內容，美國總統需要按年更新，因為兩條法案都是以危害性質來編寫。哪些國家成為對象目標，以及情況是否有變，是由總統運用權力決定，所以需要每年更新。

但《美國—香港政策法》和《香港自治法案》就是為香港度身訂造，也是永久性法律，並無類似日落條款的制訂，所以沒有定期的期限。

因為前者有「期限」，所以會「期滿」（expire），而後者則無。而行政命令最後一段更列明：如情況有變，總統會重新考慮此行政命令的決定。

換言之，香港如果要回復原來待遇，程序上起碼需要總統再簽發另一份新的行政命令。

所以美國一些官員的回應，是行政命令仍然「有效」（in effect），而不是AI軟件所謂的「失效」。而美國商會發出的「政策更新」文件的分析，亦和本欄之前的結論相近，就是政治姿態有所改善，但在實際層面，則並無重大改變。

「政策更新」文件再針對6大領域——分別是（1）出口管制、（2）國防貿易、（3）「香港製造」標籤、（4）執法、（5）移民及其他條款、（6）經濟制裁與SDN清單——進一步從理論上和實際上兩方面分析。

在這6大領域幾乎都得出同一結論，就是理論上應該是有所改善，但實際上的操作則相差無幾。

原因是美國各相關部門早已將修訂嵌入美國的本地法律和操作守則，因為《香港自治法案》和《美國—香港政策法》也給予這些修訂的法律依據。

而要扭轉這些已經嵌入的修改，起碼需要另一紙行政命令，而不能依靠「國家緊急狀態」到期，然後自然失效。而唯一最顯著的改變，是有9名中央和特區官員被剔除於最新的制裁名單之列。

美國商會的文件指出，仍受制裁人士面臨4方面的禁制，包括資產完全凍結、「美元」禁令、商業黑名單和入境禁令。文件亦列出9名從制裁名單除名的官員姓名，但卻沒有解釋為何是這9名官員不再受到制裁。

如果單從9人的背景來分析，很難得到一條清晰的劃分界線：林定國是現任律政司司長，但前任司長鄭若驊則仍在制裁之列；董經緯獲得移除，但前任國安公署署長鄭雁雄則仍在名單之上。兩位前中聯辦副主任仇鴻和楊建平可以除名，但更多的落任或調任的中聯辦副主任仍在制裁之列。

翻查公開的相關資料可以發現，由2020年以來，美國政府一直都維持兩張同時存在的制裁名單：一張是根據第13936號行政命令，另一張則是根據《香港自治法案》。

而生效日期，是行政命令的在前，《香港自治法案》在後，兩者生效日期相差2至5個月不等。

由此推斷，因為行政命令手續簡單，總統手起筆落即可；但呈交國會則需要較繁複的手續。

特別要注意一點，國會兩院不但人多聲雜，而且一般設有上訴機制，所以呈交制裁名單時考慮會更多。

如果比對第13936號行政命令和《香港自治法案》兩份制裁名單，可以發現一個重點：今次被剔除制裁名單之外的9人，都只曾出現在行政命令的名單之內；而以《香港自治法案》為依據的制裁名單，則完全查不到這9名官員的名字。

也就是說，由始至終，這9名官員都不在以《香港自治法案》為法律基礎的制裁範圍之內！

早在2020年8月，行政命令宣布制裁第一批11名官員；但當同年10月公布《香港自治法案》的制裁名單時，制裁人數只有10人，前警務處長盧偉聰已不在這份名單之列。

個人推測，是因為當時盧偉聰已經退休離職，而國會設上訴機制，如果當事人以「已經離職」為由上訴，恐會節外生枝、引出許多麻煩。

美國政府可能認為已有兩份平衡的制裁名單，算是非常保險，為了省卻風險和麻煩，期間已退休的官員，就不再列入《香港自治法案》的名單中。

到第5批一共7名制裁官員中，仇鴻和楊建平在2021年7月名單宣布後調職，不再擔任中聯辦副主任，所以到同年12月宣布《香港自治法案》名單時，制裁人數縮減為5名，仇和楊兩人的名字也沒有出現。

個人推斷，盧、仇、楊三人的差別，是因為離職再加上時間差的原因。

及至2025年3月宣布的第6批6名官員，特朗普已經就任總統。

他當時已有意改善和北京的關係，所以一次過以行政命令宣布新增6名制裁官員，但又不送交國會同時以《香港自治法案》平衡制裁，很明顯是留有一手，方便日後以此作為談判籌碼。

而事實上，中美官員在2025年9月舉行的馬德里會議中已就取消行政命令有深入討論。

如果美方是「心有所求」，想讓行政命令中的「國家緊急狀態」到期自然失效作為談判籌碼，在原來不在《香港自治法案》制裁之列的三名離任官員之外，再加添6個，到時可以用來作談判讓步的籌碼又多了一堆。

（本文仅代表作者个人观点）